党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。贯彻落实十八大精神，进一步完善社保制度、增强社会保障体系的公平性，让全体人民共享改革发展成果，成为当前亟待探索的重要问题。就此，本报记者近日对全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图进行了专访。
从“人人享有”到“公平享受”
《中国社会科学报》：社会保障关系到每一位社会成员的切身利益，同时也是社会稳定的基石。党的十八大报告为我国未来社会保障制度改革提出了更高要求，您认为下一步社保制度建设最需要解决的问题是什么？
乌日图：经过20多年的努力，一个基本覆盖13亿国民的社会保险体系已经初步建立，但完善制度还有很长的路。按照十八大精神和“十二五”提出的改革任务，要更加注重制度公平、城乡统筹和可持续发展。其中，制度公平既是城乡统筹的重要衡量标准，又是可持续发展的基本前提，所以我认为制度公平是当前尤其需要重视的一个问题。
我国的社会保险制度从刚开始仅覆盖国有单位扩展到非国有单位、从城镇到农村、从职工到居民，直至覆盖全体国民。在绝大多数人都享受到不同程度的保障之后，基本保障待遇水平差距大的问题就逐步凸显出来。其中既有城镇职工与城镇居民和农民保障水平的差距，也有同一制度在不同统筹地区之间保障水平的差距。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗这三种制度内部以及三种制度之间的保障水平差距也比较大。另外，各地工伤保险、生育保险和失业保险待遇水平的差距也很明显，实现公平保障与平等国民待遇的呼声越来越高。
这就要求我们的社保政策要由“人人享有”向“公平享受”转变。社会保险制度的本质要求是体现公平性，即每位公民都有平等获得国家提供的基本社会保险待遇的权利。因此，要更加注重社会保险基本制度的公平性，逐步实现城乡各类居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险待遇水平的均衡。
《中国社会科学报》：对当前正在推行的新型农村和城镇居民养老保险，您如何评价？这项制度有哪些需要注意或完善的地方？
乌日图：近两年在试点推行的新型农村和城镇居民养老保险进展较快，但在实施中也遇到了一些问题，主要是待遇水平太低，在一些地方参保的积极性不高。按照规定，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。截至今年8月底，全国已有4.32亿人参加了这两项保险，1.18亿人领取养老金，目前已经基本实现了制度上的全覆盖。中央财政为此投入了大笔资金，也带动了地方财政的投入，制度推进很快，效果也很明显。但由于困难地区没有能力在中央财政补贴的55元基础上再拿出钱来补贴，就造成了各地待遇水平的不平衡。目前这项制度的试点已经结束，下一步在向全覆盖推进的阶段，要注意各地的均衡增长，不论是贫困还是富裕地区，农民和城镇居民之间的养老金待遇水平的差距不能太大。更重要的是，要本着量力而行的原则，建立起养老金正常增长的机制，并注意和城镇职工养老保险制度的衔接。
社保制度改革：既“保基本”又多层次
《中国社会科学报》：党的十四届三中全会就已提出了建立多层次的社会保障制度体系的改革目标。经过近20年的发展，目前制度建设情况怎样？
乌日图：从目前制度建设的情况看，在基本养老保险制度和基本医疗保险制度等社会保险制度建立的同时，企业补充养老保险、企业年金、职业年金等补充养老保险以及补充医疗保险、商业医疗保险的发展比较缓慢，多层次的养老、医疗保障制度体系并未成型。
《中国社会科学报》：补充养老保险发展比较缓慢的原因是什么？如何从制度上加以完善并落实？
乌日图：补充养老保险发展缓慢的原因有二：一是基本养老保险的缴费太高，大多数企业和个人往往没有能力再参加补充养老保险；二是这些年来政府有关部门对社会上出现的所有养老问题都用基本制度去解决，如连续八年提高基本养老保险金水平，而且不是按照制度设计的正常调整机制去调待，有一定的行政色彩。这使得基本养老保险的替代率不降反升，待遇水平不断提高，而没有充分考虑基金的承受能力，突破了基金的收支平衡原则，偏离了基本保险制度“保基本”的要求，还抑制了补充保险制度的发展。当然这并不是说，养老金水平不应该提高，而是说不能只调整基本养老保险金的水平，要注重建立和发展各种补充形式的养老保险，总体考虑制度体系的发展目标，使基本养老保险制度回归保障基本的定位。与此同时，要研究现行补充养老保险的政策，补充保险不能成为少数特殊企业的福利，要制定大多数企业可以而且乐于接受的财税政策，鼓励企业建立补充养老保险。
明确基本养老保险的制度模式
《中国社会科学报》：看来，制定大多数企业可以而且乐于接受的财税政策，鼓励企业建立补充养老保险，确实是使基本养老保险制度回归保障基本之定位的前提。您如何看待当前我国实行的“统账结合”（社会统筹与个人账户相结合）的养老保险制度模式？
乌日图：我国的基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式，是党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立的。决定指出，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。在这个统账结合的制度里，最重要的是建立单位和个人共同缴费的机制。建立个人账户的作用主要是体现个人的养老责任，个人缴费要与将来自己领取的养老金挂钩。个人账户资金和统筹基金要统筹调剂使用。也就是说，个人账户依然具有社会保险互济的性质和作用。本世纪初，国家鼓励各地做实个人账户，并选择部分省市在中央财政帮助下做实个人账户，但大多数省份没有做实个人账户的积极性，说明对做实个人账户思想认识并不统一。
从制度设计上看，个人账户一旦做实，统账结合的养老保险制度事实上就会分离成现收现付的统筹制度和自己缴费、自我积累的个人账户两项独立的制度，即个人账户不再具有社会保险资金统筹调剂使用、分散风险的作用，而成为一种个人的强制储蓄制度。这种统账分立的制度带来两个现实的问题：一是统筹基金出现支付缺口，需要另外筹集资金。因为没有了个人账户资金对统筹基金的调剂使用，现收现付的统筹基金就要独立应对当期养老金的支付压力。解决统筹基金短缺只有两个途径，要么增加缴费，要么补充其他资金来源。目前缴费水平已经很高，再提高是不可行的，只有补充其他资金来源，所以目前多数地方是靠个人账户资金以及财政补贴确保当前的养老金发放，就连已经做实个人账户的地方也不例外。二是撇开个人账户的空账部分不说，就连现有的个人账户积累资金也缺少投资渠道，面临着巨大的基金贬值压力。
因此，完善制度，首先要明确基本养老保险的制度模式，是实行现收现付制，还是转向积累制？如仍实行统账相结合的制度，是否应该把个人账户从政府承担基本责任的基本养老保险制度中剥离出来？个人账户是否要强制做实？如果强制做实，国家有什么政策保证账户资金实现保值增值？这些问题都亟待研究解决。
《中国社会科学报》：如何保障个人账户所有者权益？
乌日图：最近一些省市积极探索将结余的社保资金拿出来委托专业机构投资运营是完全正确的。在适当放宽社保资金的投资运营渠道、提高专业运作管理水平的同时，我认为还要注意从参保人的角度考虑问题，切实有效地维护个人权益。国家在建立个人账户制度之初就明确规定，个人账户积累资金归属个人所有，可以结转使用和继承，不得挤占挪用，所以用个人账户资金去投资运营要经过一定程序，征得账户所有者的同意，投资获得的增值收益应归个人账户的所有者即参保人所有，而不应作为补充政府承担责任的统筹基金不足的来源。社保资金管理部门在工作中要注意依法保护个人账户权益，要发挥各统筹地区社会保险基金监督管理委员会的作用，制定社保基金投资运营以及收益分配管理的具体办法。
提高社会养老保险统筹层次 事权划分是关键
《中国社会科学报》：国家明确提出“十二五”要实现基础养老金全国统筹。它对于养老保险制度有何重要意义？
乌日图：按照基金在全省范围内统一调剂使用的标准衡量，目前全国多数地方养老保险还没有实现真正意义上的省级统筹，其他几项保险有相当一部分还停留在县级统筹的阶段。统筹层次太低，不仅增加了基金运行的风险，也难以有效调剂资金余缺和提高基金的使用效率。统筹层次高，则有利于分散风险，增强基金的保障能力，促进社会保险各项功能的发挥。
基金的集中统筹调剂使用是发挥保险制度保障功能的核心，所以提高社会保险统筹层次是社会保险制度的内在要求。为此，国家明确提出“十二五”要实现基础养老金全国统筹。推行基础养老金全国统筹的前提是要明确划分中央和地方在基本养老保险中的事权，事权划分清楚，财权也就容易明确了。前几年，这项工作推进困难与各地资金有大量结余有关，大家都不愿意把本地的钱拿来给别人调剂使用。近几年由于扩面、调待、解决困难人群的参保等举措，统筹基金有结余的地方已不多，基金的支付压力普遍加大，甚至出现了支付困难，所以各地对提高统筹层次的愿望开始变得迫切。在上有意愿、下有动力的情况下，“十二五”期间，提高社会保险统筹层次、实现基础养老金全国统筹的目标就有希望。“十二五”眼看就要过半了，中央有关部门和地方都要尽快进入方案的具体研究阶段，还要考虑选择部分省、市试点或改革方案模拟运行。时间很紧迫，不抓紧工作，“十二五”实现基础养老金全国统筹的任务就完不成。
大病保障 政府义不容辞
《中国社会科学报》：今年8月底，国务院有关部门出台了关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见，您如何评价？
乌日图：这个指导意见旨在对城乡居民提供基本医疗保障的基础上，对大病患者发生的高额医疗费用给予保障。我认为，这个意见的精神非常重要，它不仅是针对城镇居民的，也对城镇职工基本医疗保险制度提出了一个重大的理论和实践问题，要认真研究。
首先要明确“保大病”是政府的责任。基本医疗保险中的“保基本”不同于养老保险，不能用一个基本的费用额度来界定，如月基本养老金为多少钱。基本医疗保险的最低纲领或者说最基本的使命就是保障生命的延续，而对生命威胁最大的不是头疼脑热、感冒发烧等小病，而是大病，大病不治就要死人，因此“保大病”就是“保基本”，大病属于基本医疗保障范畴，因而是政府举办的社会医疗保险的重要组成部分和义不容辞的责任。
《中国社会科学报》：既然如此，为什么会出现把大病保险看成市场行为，交由商业保险公司承担的观点呢？
乌日图：城乡居民基本医疗保险包括新农合和城镇居民基本医疗保险两部分。这两项制度本来就是大病保险，之所以出了这个指导意见，说明这两项制度保障不到位。当然，城乡居民的基本医疗保险制度在很大程度上是城镇职工医疗保险制度的翻版，所以要从我们的社会医疗保险制度体系查找原因。现行的基本医疗保险政策把保障责任分为门诊、住院和大额医疗费用补助三部分，再加上实行个人自付、个人账户支付和统筹基金报销的分别支付政策，搞得制度复杂、责任不明确，造成社会上和老百姓认为国家的基本医保政策是“小病不管”、“大病管不了”。所以要整合现在的基本医疗保险制度。建议取消住院医疗费用的封顶线，将政策规定范围内的所有住院医疗费用包括大额医疗费用分段确定统筹基金的支付比例，原则上费用越大，报销比例越高，使制度责任明确，操作简单清晰。政府举办的社会保险并不排斥商业保险，但不能因为引入商业保险，政府就甩掉本该承担的责任。
其次，政府有资金有能力做到对大病的保障。这些年很多地方的基本医疗保险基金结余较多，一直是社会各方面质疑的一个问题。近几年，各地普遍提高了住院医疗费的报销比例。其实各统筹地区住院医疗费用超过封顶线以上的人数很少，超过大额医疗补助标准的人数更少，需要支付的钱并不多，在不增加目前单位和个人缴费的情况下，基本医疗保险基金完全有能力支付。另外，因为封顶线以内的医疗费的支付管理制度很严密，超过封顶线以上享受大额医疗补助的人员审核和费用管理的工作量并不大，现有的医疗保险经办机构完全有能力承担。
各展优长 寻找商保与社保最优结合点
《中国社会科学报》：商业保险在承办基本医疗保险业务方面具有哪些优势？就社会保险与商业保险的性质和各自定位而言，如何发挥各自优势，寻找二者最佳结合点？
乌日图：事实上，商业保险公司对基本医疗的费用控制和对医院的制约方面较之社保机构并没多少优势。商业保险公司不保门诊疾病和一般的住院疾病，也正是因为一般疾病的不确定因素太多，而且商业保险公司没有更有效的手段控制大量患者和众多医院的费用支出，要么就是管理的成本太高，没钱可挣。超过基本医疗保险封顶线和大额医疗费用补助之外的疾病是极少数人患的重大疾病，病种容易界定，费用容易核算和管理，所以商业保险公司有积极性，再加上政府负责展业，还帮着收保费，管理成本很低，公司有利润，这是任何商业保险公司都愿意做的。但是，用社会医疗保险基金购买商业保险，容易被人们指责是一种依靠行政力量强制购买商业保险的行为。按照商业保险法规的规定，医保管理机构作为投保人，为参保人购买人身保险范畴内的商业医疗保险，也需要经过每个参保人即被保险人的同意，而且合同的具体条款也要符合保险法对人身保险合同的规定。
社会保险与商业保险的性质和各自的定位不同，如何发挥优势，寻找二者结合点？我认为，可以在以下三个方面发挥市场保险机制的作用。一是开展私立医院的保险项目。私立医院在我国有很大的市场发展潜力，私立医院服务的对象主要是中、高收入人群，私立医院和商业保险公司结合开办健康医疗保险，这也是国外通行的做法。二是商业保险公司可以研究推广广东湛江商业保险公司的做法，把参加基本医疗保险人员发生医疗费的自付费用部分保起来，进一步减轻患者的个人负担水平。三是学习借鉴很多国家实行的“有管理的医疗”，如美国的健康维护组织（HMO）、优先提供者组织（PPO），把商业保险公司的市场机制和全科医生执业结合起来，发展社区医疗，这是很多国家实行的商业医疗保险和社会医疗保险相结合的成功经验。
