徐州，29岁的李军正在利用工余时间忙着备考公务员。他在当地一家企业做财务，工作还算顺心。这次报考公务员主要是为了应付来自家庭的压力。
李军的父亲反复向他强调，一定要考上公务员，一年不行两年，哪怕挣得工资比现在少，公务员福利好，“看病有保障，将来退休金高。”
北京，48岁的姜志强正在酒店修理卫生间漏水的水龙头。作为物业管理部技术最全面的员工，他很受经理器重。对这份工作，姜志强很满意。一个月三千多元，包吃包住，还有三险一金。在这里他已干了四年多，是他近二十年进城打工生涯中工作时间最长的。媳妇吵着回大连老家，他坚决不同意。
“再工作十几年就能领到退休金了，一个农民，我还想啥？”他问。再回大连，就算找到收入不错的工作，可他拿不准单位会不会给自己交保险。他更关心的是，自己过去四年多在北京交的保险能不能带走。几年前他在大连打过工，老板给交了一年多的养老保险，后来他来了北京。至于已经交的那份养老保险，他不知道在哪里，也不知道上哪儿去找。
李军和姜志强的小烦恼反映的是中国正在建设中的社会保险体系所面临的两大突出问题：因身份不同导致社保福利差距、区域壁垒导致社会保险转移接续困难。
十八届三中全会提出，“必须加快形成……商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。”而上述两大问题已成为建立统一社保体系的障碍，尤其是后者，已经阻碍了对经济发展至关重要的劳动力要素流动。
粘起“碎片”成一体
李军的父亲逼着儿子考公务员的执着，缘于他自己的人生经历。他年轻时本来有机会当教师，却进了企业。现在他的退休金每月有1700多元。可高中同学从教师职位上退下来后每月竟然可拿到3000多元。这个差距让他心里很是不平衡。为了让儿子不重蹈自己的覆辙，他将考公务员列为儿子的第一要务，排在找女朋友之上。他的理论很简单，当了公务员，还怕找不到女朋友？
与李军父亲有类似想法的人不在少数。这从近年来的国考大热可以看出。2014年公务员考试报名日前结束，不到两万个职位吸引了152万人报名。百万人争“吃皇粮”，很大程度上是在争取享受较高社保福利的机会。
碎片化是目前中国社会保险体系的一个显著特征。根据参保人群的身份不同，目前共有城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险等多项养老保险制度。此外，公务员和部分事业单位人员另有不同的养老金领取政策。
政策碎片化导致了悬殊的社保福利待遇，尤其是公务员和部分事业单位人员，其养老金由政府财政单方筹资，个人不缴费，养老金待遇水平较高。根据测算，公务员和部分事业单位人员养老金替代率（即养老金相对于在职期间工资收入的比例）高达80%至90%。而城镇职工养老金替代率仅在40%左右。至于城乡居民，基础养老金水平更低。新农保规定，由中央财政承担的基础养老金仅为每月55元。
浙江大学公共管理学院教授何文炯曾测算得出，农民养老金水平总体不足企业职工养老金的十五分之一，不足机关事业单位人员的二十五分之一。这项测算是数年前做出的，目前的养老金差距不仅没有缩小，反而在扩大。
社会保障体系作为再分配的手段，本来应该起到缩小收入差距的作用。但是由于制度的碎片化以及与之相伴的待遇不公平，收入差距因此更加扩大。何文炯认为，国家机关、事业单位、企业、农村的社会保险待遇存在巨大差距，由此形成劳动力流动的壁垒。再加上工资、社会地位的差距，导致年轻人都希望到机关事业单位工作，而不愿意到企业，更不愿意去当农民。薪酬和保障待遇的差别扭曲着劳动力的流向，导致全社会人力资源配置失衡，已严重影响到社会进步。
为解决碎片化问题，政府已经着手采取一系列措施，力求建立统一的社保体系。目前正在进行新农保与城居保的合并。人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基在上个月的三季度新闻发布会上介绍，目前在征求意见，逐步完善职工和城乡居民制度转移接续的工作流程、制度安排和政策衔接，下一步重点推进这项工作。
按照清华养老金改革方案的设想，养老保险制度统一后的基本模式将可能是全覆盖的国民基本养老金加上个人储蓄账户。目前来看，统一养老保险制度最大的难点在于机关事业单位人员养老金制度与其他人群的衔接。
事实上，早在2008年，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位试点。试点覆盖的范围很小，只是事业单位第二大类中的第二小类，尽管如此，试点五年来进展甚微。一位参与试点的研究机构工作人员告诉记者，前几年开会说过要改革，到现在还没有动静，谁都不乐意将来少领养老金。
正在进行中的养老保险制度顶层设计能否最终解决这一难题？据一位不愿意透露姓名的社保专家透露，上个月的养老保险制度顶层设计方案评议会上曾就这一问题进行讨论，但并无定论。此前曾有传言，机关事业单位与其他人群养老保险制度的衔接已成定局，悬而未决的是机关与事业单位同步衔接还是先机关后事业单位进行。
上述社保专家表示，这是中国统一社保体系的一个关键点。“这个问题能顺利解决，统一社保体系不成问题。这个难点不突破，碎片化问题无法根本解决。拖的时间越长，将来解决的难度越大。”
打通壁垒成一体
由于统筹层次低，不同区域之间社保的转移接续难度很大，不仅影响投保积极性，也阻碍了劳动力自由流动的障碍，增加了建立统一社保体系的难度。
姜志强告诉记者，他有不少农民工同事，情愿不要社会保险，原因是农民工流动性较强，很难在某一个城市干满十五年。他们担心离开后养老保险拿不到带不走，反而吃亏。
正是在这种心理下，深圳等地曾经出现过“退保潮”，即离开城市的农民工集中退出社会保险。
有鉴于此，自2010年1月1日起，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（下称《办法》）正式实施，规定基本养老保险关系可以随就业者跨省转移接续。根据《办法》，只要参保人员提出申请，由原参保地社保经办机构出具参保缴费凭证，就可以实现跨地区转移接续。为了提高转入地的积极性，《办法》规定，在转出个人账户的同时，还转出部分统筹资金。
据记者了解，由于实施细则至今尚未出台，尽管《办法》有明确规定，但在具体实施中，仍有不少困难。北京市CBD一家公司负责人力资源管理工作的俞女士介绍，目前从北京转移到上海、深圳等大城市，基本上可以顺利完成。今年以来该公司已经有多名员工完成了社保的异地转移。但如果是二级城市，转移的困难相对大一些。曾经有一名员工申请将社保转移到四川省，但当地并不情愿接收，后来费了不少事才办成功。
据福建省人力资源和社会保障厅统计，截至2012年12月底，共有22392名参保人员（其中农民工10672人）办理了关系跨省转出手续。全省转出基本养老保险基金2.83亿元，转入基本养老保险基金2.95亿元。
与养老保险相比，医疗保险因为没有转移统筹资金的规定，转移接续更加困难。人力资源和社会保障部社会保障研究所最近完成的《实施情况研究报告》显示，全国办理职工医保关系转入的是办理关系转出人数的72.4%；在农民工群体中，办理医保关系转入的是办理转出人数的50%，说明农民工在转移医保关系上的难度更大。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，现在对社保制度进行整合，在技术上没有问题。在政策方面，也已经相当明确。真正的难点，恐怕就在于利益调整，涉及地区利益、群体利益以及中央和地方的利益。