微观中国
伴随着社会保障制度面的铺开，制度与制度间的衔接问题日益为人关注。与城镇化进程相适应，当前我国社会保障体系调整与改革的重点是：做好城乡社会保障制度之间的衔接与整合，使社会保障促进互助共济和社会公平的功能实现得更为充分。
社会保障制度呈碎片化状态
当前，城镇化进程中社会保障的制度割裂主要体现在城乡分割、群体分立、区域分离等三方面。
城乡分割是城镇化进程中社会保障制度面临的最大问题，由此导致城乡社会保障待遇差距等一系列问题。从社会保障制度的发展规律和国际经验来看，城市社会保障制度往往先于农村社会保障制度诞生，也早于后者进入完善成熟阶段，造成的现状则是城市社保待遇普遍高于农村。以2011年医疗保险为例，城镇基本医疗保险和新农合的年人均补助标准分别为935.9元和130.1元，城市约为农村的7.19倍。
群体分立，体现在即便是进入了城市，但进城务工人员等特殊群体的社会保障依然不到位。从现有城乡二元社会保障制度来看，进城务工人员的社会保障，与城市社保、农村社保均难以完全接轨。如果让其加入城市社保体系，相对高昂的参保成本、相对固化的制度安排使其主观和客观上都不愿意参保。而如果让其加入农村社保体系，相对绵薄的保障能力、行权程序的繁琐复杂也使其参保积极性不高。
区域分离，则导致统筹层次不高成为当前社会保障制度的又一大障碍，因此城镇化背景下的社保关系如何转续也是一个值得慎重思考的问题。虽然《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已经出台，但其公平性与合理性备受争议，同时可操作性不强。而且就目前来看，仅有城镇职工养老保险出台了跨区域转续办法，城镇居民养老保险、新农保、城镇职工医保、城镇居民医保、新农合均处于制度空白状态。
整合制度，时机已到
如前所述，制度分割、分立和分离是当前我国社会保障体系的主要缺陷之一，很多相关问题均由此而生。不过，伴随着覆盖面的迅速扩大，推动社会保障制度的衔接与整合已经达成广泛共识，争议焦点集中于目标方向和实施路径等方面。
此外，近年来公共财政实力大幅增强，也为制度衔接与整合提供了强有力的经济支撑。东部经济发达地区先行先试、大胆探索，已经积累出大量成功经验，同时反映出的问题，也为全国层面的制度衔接与整合提供了较好的实践参考。
尤其值得注意的是，现行社会保障制度尚未全面定型，有些仍在磨合和探索，此时的改革成本远小于彻底定型后的改革成本，越往后的改革成本越高，因此需要当机立断，做好整体设计，早下决心推动实施。
十八大报告指出，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。这表明，养老保险和医疗保险是当前社会保障制度衔接与整合的主要领域，城乡制度整合是关键举措。基于目前状况，制度衔接与整合必须分步实施、渐次推进，最终实现制度整体一致，这也与世界上大多数国家社会保障制度的发展史相吻合。
养老保险方面，第一阶段可先做好城镇企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险的衔接，将特殊群体养老保险融合进来。第二阶段，整合城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立城乡居民养老保险，制度模式不变。第三阶段，做好城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险的衔接，改革社会统筹账户和个人账户，形成第一支柱的国民养老金和第二支柱的基本养老金。
实际上，养老保险制度整合的最终框架体系由四个支柱组成：第一支柱为国民养老金，实行待遇确定型等额养老金，具有普惠性质；第二支柱为基金积累制的基本养老保险，实行强制性缴费确定型，城乡职工由单位和个人缴费，城乡居民由个人缴费，政府给予一定补贴支持；第三支柱为基金积累制的补充养老保险，实行自愿性缴费确定型或自愿性待遇确定型，主要针对城乡职工，由单位和个人缴费，包括企业年金和职业年金等；第四支柱为个人储蓄性养老保险，通过购买商业保险和家庭成员之间转移收入等途径来实现。
医疗保险方面，第一阶段，做好城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的衔接，将特殊群体医疗保险融合进来。第二阶段，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立城乡居民基本医疗保险。第三阶段，整合城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险，形成第一支柱的全民医疗卫生服务和第二支柱的基本医疗保险。
整合衔接需多管齐下
为了完成社保制度间的衔接和整合，笔者建议可从以下几方面发力。
第一，加快推进社会保障法制建设。首先要在全国层面上出台专项法律法规，建议尽快制定《养老保险条例》和《医疗保险条例》，修订《城市居民最低生活保障条例》和制订《农村最低生活保障条例》。其次要强化落实社会保障相关法律法规，以加强社会保障基金的监督管理。
第二，促进城乡社会保障统筹发展。重点是尽快建立和完善农村社会保障制度，应坚持城乡并重、相互协调的发展思路，从制度建设上实现农村居民的基本社会保障。首先要统筹考虑农民工、被征地农民等特殊群体的社会保障制度，农村社会保障制度应向制度相对先进、运行相对成熟的城镇社会保障制度靠拢。其次要深入推进机关事业单位社会保险制度改革，向城镇职工社会保险制度靠拢，实现城镇职工社会保险制度的统一。
第三，完善社会保障的公共财政投入机制。要合理界定各级财政在社会保障方面的事权和财权，在经常性预算和建设性预算之外，增设社会保障预算。各级财政应不断调整支出结构，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制。
第四，改进社会保险基金投资管理。社会保险基金面临的首要问题就是保值增值，而市场投资是其保值增值的主要途径。首先，社会保险基金投资要实行竞标管理，由多个专业基金投资管理公司通过竞标的形式来获取社会保险基金的投资权，社会保险经办机构可以作为招标人的身份与其开展合作。其次，社会保险基金要拓宽投资领域，分为金融投资和实业投资两个方向。近期内在我国资本市场尚不完善的情况下，政府可以探索社会保险基金如何介入交通、电力、石油等高利润行业，或者一些大型基础设施建设项目等领域。长远发展来看，实现社会保险基金与资本市场的良性互动将更为重要。最后，要加强对社会保险基金投资的监管。
（邢伟 作者单位：国家发展与改革委社会发展研究所）
