继2012年8月北京发布进一步鼓励社会办医的政策后，同样具有风向标意义的上海也于3月25日发布了《关于进一步促进本市社会医疗机构发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》共有28条，明确提出上海将在调整和新增医疗卫生资源时优先考虑社会资本；鼓励社会资本在高端医疗服务领域和医疗资源配置薄弱的基本医疗服务领域举办医疗机构；鼓励社会资本参与公立医疗机构改制；鼓励境外资本举办社会医疗机构；鼓励社会力量参与公立医疗机构管理等。
“上海将通过完善和落实支持政策，鼓励和引导社会资本举办医疗机构，优化本市医疗资源配置结构，力争到2015年，社会医疗机构床位数和服务量占全市总量的比例、办医质量和办医水平比2012年有明显提高。”上海市卫生局局长徐建光近日指出。
有了整体政策规范
“之所以要出台《实施意见》，是因为目前上海社会办医并不成气候，无论是数量、规模、技术水平还是服务能力，都不能形成与公立医疗机构有效的互补和竞争的态势。”复旦大学公共卫生学院教授胡善联对记者表示。
资料显示，上海市目前共有社会医疗机构1379家，其中医院169家（含中外合资合作8家），门诊部513家（含中外合资合作12家），个体诊所688家，临床检验中心9家。在169家医院中，拥有200张床位以上的医院仅5家，30～200张80家，30张以下84家。
“不难看出，目前个体诊所在上海社会办医中占到一半，这些数据显示出社会办医整体数量少、规模小、服务水平低的特点。”胡善联告诉记者，国家的目标是“到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右”，而按照上海目前状况，到2015年，“最多只能在现有基础上提高2～4个百分点”。
《实施意见》的出台在业界广受关注。上海市社会医疗机构协会秘书长闫东方指出，国务院办公厅于2010年11月发布的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号），为民营医院消除了职称考评、医保纳入、审批准入、土地使用、税收等方面的障碍，同时放开境外资本独立办医股权限制。较之58号文，此次上海市出台的《实施意见》不但重申了放宽准入、纳入医保、与公立医疗机构同等“国民待遇”等政策，更在金融政策、执业环境等方面有不小突破。
以一个床位100万元投入计算，建100张床位的小医院就需要投资1个亿，还不包括后期的运营维护费用。《实施意见》则明确提出“支持社会医疗机构以股权融资、项目融资等方式，筹集建设发展资金”，还提出可用医院除病房、医疗设备之外的非公益设施如职工宿舍、办公楼等财产进行抵押贷款。此外，根据《实施意见》，非营利性的民营医疗机构还可以向政府申请财政补贴。“这对民营医院来说，是从未有过的。”闫东方说。
上海交大公共卫生学院执行院长马进也指出，《实施意见》对社会资金投资高端医疗和基本医疗有了整体政策规范，一些具体意见也考虑到了社会办医在人才引进、资金用地方面的困难，并提出了针对性解决方案。
“这对我们公司肯定是个利好。”上海复星医药集团新闻发言人周依婷说，“‘北、上、广’医疗资源丰富，但垄断性也相对较强，社会资本进入较之其他地区更难一些。《实施意见》的出台，对复星医药这样致力于发展高端和专科医疗服务的企业来说是件好事。”
胡善联建议，上海公立医疗机构的市场竞争力很强，社会资本要想从中分一杯羹，需要选准定位，实现错位发展。“社会资本可首选老年医疗护理和康复这两个公立医疗关注较少且社会需求比较旺盛的领域，即使没有实现医保覆盖，民营医院未来发展也比较有把握；其次是儿科和妇产科，目前上海非公立医疗机构中只有和睦家一家在做；还有就是精神卫生方面。”他还强调，民营医院急需提高自身服务水平和质量，否则即使有政府鼓励，百姓也会用脚投票。
期待细则实现落地
然而在一片叫好声中，有分析人士指出，《实施意见》到底效果如何，尚待相关细则出台。
一位业内人士直言，近几年来，从中央到地方，鼓励民营医院发展的政策一直都有，在北京鼓励性政策出台之前，云南、重庆、河北等10余个省份已出台了省级配套文件，各地政策均有一些松动，民营医院的发展已不存在政策障碍。但这些文件都属于指导性政策，缺乏具体的实施细则，所以往往落入“看上去很美，实操性极差”的境地。社会办医依旧遭遇“玻璃门”。
“政策真正落地才是最重要的。”一位不愿透露姓名的投资公司CEO对记者说，从各方面信息搜集来看，《实施意见》中部分内容亦是2003年底发布的《关于本市促进社会办医发展民办医疗机构的若干意见（试行）》（［2003］70号）之重复，如“实行改制的政府所办医疗机构，原则上国有资本全部退出”等。
从中央到地方，历经10年之久出台的文件，内容都是鼓励社会办医，正说明社会办医还未成气候。该人士指出，《实施意见》鼓励社会资本举办老年医疗护理、康复、精神卫生、儿科、产科等医疗服务供给不足的专科医疗机构，有把本该政府承担的责任转嫁给社会资本之嫌。要想社会资本快速进入，需要政府给予更多的具体支持，如即时补贴、服务外包等。
此外，卫生部一直对医疗机构“公私合营”没有明确表态。公立医院无权擅自处置医院的资产，包括作出合资决定等。从这个角度来看，《实施意见》中“合营”怎么走、能走多远，尚不确定。
“多点执业是对社会资本医疗机构的利好信息，但目前没有具体配套方案。政府是否对执业区域、执业点数进行限制？如果没有限制，是否会造成新一轮学科带头人的‘跑马圈地’、是否会影响原执业单位服务质量？”该人士的问题同样困扰着不少业内人士。
中国医药企业管理协会副会长牛正乾也指出，资本的本质是逐利。对资本来说，只要能够产生利润的领域，它都会自动流去、无需鼓励，一旦需要通过鼓励才可以进入，这就意味着该领域可能存在不公平的现象。“如果上海市真的能够实现‘创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义’，社会资本一定可以很好地进入医疗服务领域。”
较之投资人士的犹疑，牛正乾则显得较为乐观。他表示，从医改现状可知，中央和地方的财政投入是有限的，而老百姓的健康需求是无限的，如果公立医院“一统天下”的局面不被打破，虽然某些部门利益可以得到维护，但国家财政将不堪重负。因此，政府必须引导社会资本进入医疗服务领域，一方面可以减轻财政对公立医疗机构的投入压力，一方面还可以将部分医保压力分解到社会中去（主要是高端医疗服务）。“从这个角度看，上海此次鼓励社会办医一定会有实质性的促进措施。”（记者 胡芳）
